人工智能正以前所未有的速度重塑全球經濟與社會結構，但其發展成果的分配并不均衡。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）近年來持續關注人工智能對發展的影響，并明確提出“包容性人工智能促進發展”的議程。在這一議程中，公共數據被置于核心位置：它既是人工智能技術創新的基礎資源，也是縮小數字鴻溝、推動公平發展的關鍵杠桿。

一、包容性人工智能的內涵

包容性人工智能意味著人工智能的設計、開發、部署和治理過程應確保所有國家、所有群體都能參與并受益，而不僅僅是少數發達國家或大型科技公司。UNCTAD在《2023年技術與創新報告》等文件中指出，當前人工智能的研發資源、算力、數據和人才高度集中于少數經濟體，發展中國家面臨“被邊緣化”的風險。包容性人工智能要求在國際層面建立更公平的規則，在技術層面降低使用門檻，在數據層面推動開放共享。

二、公共數據的獨特價值

公共數據是指由政府、公共機構或受公共資助的研究項目所產生和持有的數據，涵蓋氣候、地理、人口、交通、衛生、農業、統計等領域。與私營部門數據相比，公共數據具有非排他性、可重復使用性和公共利益屬性。對于人工智能發展而言，公共數據至少具有三方面價值：

第一，作為基礎訓練資源。高質量的公共數據集可以用于訓練和測試人工智能模型，尤其是在醫療診斷、災害預警、農業估產等公共領域，公共數據能幫助開發者構建更可靠、更公平的模型。

第二，降低發展中國家進入門檻。資金匱乏的中小企業和研究機構無力購買昂貴的商業數據，開放公共數據則使它們能夠參與人工智能創新，從而促進本地化解決方案的涌現。

第三，提升透明度和問責性。當人工智能系統基于開放公共數據訓練時，外部研究者可以復現和審計模型決策，有助于識別偏見、減少歧視，增強公眾信任。

三、UNCTAD的政策主張

UNCTAD在多份報告中呼吁，各國應建立國家公共數據基礎設施，并遵循“FAIR原則”（可發現、可訪問、可互操作、可重用）。具體建議包括：

1. 法律與政策框架：制定公共數據開放法，明確哪些數據可以開放、以何種條件開放，同時保護個人隱私和國家安全。
2. 能力建設：幫助發展中國家建設數據管理機構、數據標準和數據技能人才隊伍。
3. 國際合作：推動跨境公共數據共享，特別是在氣候變化、公共衛生等全球公共品領域。
4. 資金支持：設立專項基金，支持發展中國家將公共數據轉化為人工智能應用的能力。

四、挑戰與出路

盡管公共數據潛力巨大，但現實中仍面臨諸多障礙。數字鴻溝導致許多發展中國家缺乏采集、存儲和計算數據的基礎設施；知識產權與數據主權爭議使跨國共享復雜化；私營部門對數據的壟斷也時常限制公共數據的獲取。為此，UNCTAD主張“數據治理的再平衡”：既要鼓勵數據創新，也要防止數據壟斷；既要尊重國家主權，也要促進全球公共品流動。

在中國等國家的實踐中，政府數據開放平臺和公共數據授權運營試點已取得進展。例如，氣象、交通、醫療等領域的公共數據向企業開放后，催生了智能交通、輔助診斷等創新應用。但如何保障數據質量、防止二次壟斷，仍需制度完善。

五、

包容性人工智能促進發展，不能僅依賴技術突破，還需制度設計與資源開放。公共數據是連接人工智能創新與可持續發展的橋梁。UNCTAD的倡導為國際社會提供了重要方向：將公共數據視為數字時代的公共基礎設施，像建設公路和電網一樣建設數據設施，并確保每個國家和群體都能平等地使用它。只有這樣，人工智能才能真正成為推動共同發展而非加劇分化的力量。